“数字税”全球治理:2021年的挑战与曙光

本应在2020年末达成共识的OECD“数字税”计划,因为疫情被推迟到了2021年中,但这并不意味着相关工作会在最后一刻的谈判中落下帷幕。

本应在2020年末达成共识的OECD“数字税”计划,因为疫情被推迟到了2021年中,但这并不意味着相关工作会在最后一刻的谈判中落下帷幕。围绕已经形成的全球“数字税”方案,OECD便将连续举行两场重要会议:2021年1月14日-15日针对利益相关方的公开咨询会,以及2021年1月27日-28日面向政府代表的“第11次G20/包容性框架会议”,都将成为推动方案共识进程的重要里程碑。但另一方面,从刚刚结束的利益相关方公开咨询会来看,“数字税”全球治理的OECD方案仍然面临着诸多争议,国际社会是否能就此达成一致共识似乎仍然挑战重重。

OECD“数字税”改革方案包含“支柱一”和“支柱二”两个部分,前者聚焦针对数字经济提出新的征税原则,而后者则旨在解决恶性税收竞争问题而试图形成全球最低税率。就“支柱一”而言,公开咨询会上的反对意见,一方面聚焦该方案的复杂性,例如微软代表指出方案通过业务类别、利润门槛等因素决定征税对象以及各国税基分配比例的复杂规定,最终会带来诸多分歧并难以在技术细节上达成共识。另一方面,以优步和网飞公司为代表,相当多的意见认为“支柱一”方案将对数字经济企业构成不平等的税收负担。在他们看来,将自动化数字服务(Automated Digital Services)和面向消费者企业(Consumer Facing Businesses)这两类业态作为“数字税”征税对象,既违背了2015年OECD在“税基侵蚀和利润转移项目”第一个行动计划中所提出的“数字经济已经成为经济本身而难以被区别对待”的理念,同时也仅反映了某些特定国家的政治意图而不具有合理性。

由此,我们便涉及到了实现“数字税”全球治理共识的更本质问题,即其不仅仅只是税收领域的专业技术问题,而更涉及不同政治力量的博弈与妥协。事实上,阻碍OECD方案在2020年达成共识的原因,不仅仅是突如其来的疫情,还有美国特朗普政府要求推迟谈判的挑战。特朗普政府的反对意见主要集中于“支柱一”方案,因方案对于征税门槛的设定将在实质上导致美国大型数字经济跨国企业成为主要的征税对象,而美国政府认为这构成了不公平的贸易壁垒。但另一方面,由于美国国内的税制改革已经建立了最低税率标准,其在“支柱二”方案上相对于欧盟是占有优势的。也正因为此,通过支持“支柱二”而换得美国对于“支柱一”方案的支持,便成为了欧盟的重要策略。

不过围绕“数字税”全球治理共识的政治冲突还不仅仅限于欧美之间,同等程度的挑战可能还存在于发达国家与发展中国家之间。OECD“数字税”改革方案没有合理反映发展中国家诉求,仍然是对其的持续批评之一。也正因为此,联合国经济和社会理事会税收专家小组在2020年8月提出了不同于OECD的另一份“数字税”改革方案。联合国方案以更为简洁的方式赋予了利润来源国的征税权力,从而避免了OECD“支柱一”方案中界定征税对象和税基的复杂技术问题;同时,联合国方案沿袭了基于双边或多边协议的争端解决机制以避免“双重征税”,这也减少了发展中国家适应新体系的学习成本。即使OECD当前仍然是“数字税”全球治理对话的主要平台,但联合国方案的竞争压力同样提醒,在复杂的税收技术问题背后,作为大型数字经济跨国企业的利润来源国的发展中国家,与作为大型数字经济跨国企业属地国的发达国家之间,仍然存在着内在的张力与冲突。

但即使面临上述诸多挑战,2021年仍然是可能实现“数字税”全球治理共识的“希望之年”。这不仅仅因为OECD本身的议程规划如此,也是缘于这是数字经济跨国企业的共同诉求。相比于各主要国家纷纷开启单独征收“数字服务税”并极有可能带来多重征税的压力,数字经济跨国企业更希望“数字税”被置于全球统一框架之下。更为重要的是,“数字税”全球治理的重大意义,并不仅仅限于数字经济引发的治理挑战,而是与税收透明改革、税基转移与“避税天堂”改革以及全球包容性发展等诸多重大问题紧密相关。近年来,越来越多的社会组织和学术研究开始揭露数字经济跨国企业的全球避税行为,例如第三方机构Fair Tax Mark在2019年的调研报告即显示,Amazon、Google、Apple、Facebook、Microsoft、Netflix六家美国公司在过去十年里应纳税额和实纳税额的差值高达1553亿美元,而其中尤以Amazon为最。正因为考虑到大型数字经济跨国企业已经成为国际税收规避的重要主体,“数字税”全球治理达成的任何共识都将极大推动其他议题的改革进程。基于上述考量,2021年仍然可能具备实现“数字税”全球治理的曙光。

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